党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用。在政府公共服务供给中运用PPP模式，是贯彻落实决定精神，引导调动市场资源，减少政府资源配置，提高公共服务供给效率的新途径。近日，发改委发布了一批PPP项目，共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。
一、PPP概念
PPP是英文“Public-Private-Partnership”的简写，在我国称为“政府和社会资本合作”，是指政府部门（Public）通过与社会资本（Private）建立伙伴关系（Partnership）提供公共产品或服务的一种方式。发达国家普遍将PPP模式作为缓解财政压力、提高公共服务效率的一次变革。
PPP模式最适于“谁付费谁消费”，行业变化速度较慢的公共产品项目，比如电信、电力、管线、交通基础设施（高速公路、铁路、港口、机场）、市政基础设施（保障房、供水、供电、污水处理）和社会公用事业（医院、学校、养老院、监狱）等。 “谁付费谁消费”的项目有稳定现金流，管理层可以利用资本市场，优化负债率，在经济周期内实现最优融资结构，从而提高股本收益率。
二、广义和狭义的PPP
PPP有广义和狭义之分，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO(Build-Own-Operate，即建设一拥有一经营)、PFI(Private Finance Initiative，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”)等模式。狭义PPP则是近年来英国等发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足，探索实施的一种新模式，它与BOT的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。
狭义的PPP跟之前传统模式的不同之处在于，狭义的PPP是政府和企业组成一个SPV(Special-Purpose-Vehicle，即特殊目的机构/公司)，政府和企业的权利和义务是对等的、有限的。狭义的PPP跟之前的传统模式相比，有两个突出优点。其一，政府会更多地参与项目的中后期。在PPP中，政府会全程参与整个项目，除了参与项目的前期，还会更多地参与项目的中后期。其二，企业能更早地介入到项目中来。私人部门在前期论证阶段就参与进来，全面了解项目，准确识别和评判项目，能提高项目筛选效率。
三、PPP模式与BOT的关系
与PPP相比，BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让）更为人所熟知，在我省各地也有不少成功的例子。BOT的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得回报，最后根据协议将项目归还给政府。其实，PPP模式是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的，是BOT的升级版。
与BOT相比，两种模式既有共同点，也存在不同之处。共同点主要有三个方面：首先，两种融资模式的当事人基本相同，都包括融资人、出资人、担保人。其次，两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系。一般情况下，政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管理，并由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。再次，两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
两种融资模式的不同之处主要在于：
一是利益关系不同。BOT是政府和企业方基于各自利益最大化考虑而设立的合作关系，一方面，政府希望转让的价格越低越好，另一方面，由于私人企业承担了项目全部风险，报价往往超过合理水平，两者有着明显的利益冲突。而PPP模式是一个完整的项目融资概念，它是政府、私人企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作，是项目的共同出资人，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
二是运行程序不同。PPP模式中，私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。更重要的是，PPP模式中，政府始终参与其中；而BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。
三是投资回报不同。BOT由于是私人企业单独负责项目建设和经营，承担项目全部风险，往往通过提高经营收费，提高转让报价来获取更高的投资收益，私人企业在其中获得了超过正常水平的投资回报。PPP模式中，政府和私人企业都是出资方，是一种风险共担、利益共享的关系，政府会全程参与整个项目，确保项目投资金额在财政约束的合理范围。同时，通过与私人企业的先期谈判，将PPP回报约定在合理的区间，既确保一个项目投资回报上限，又在项目亏损时按一定价格进行补偿，使得私人企业有合理的保底收入，从而保证PPP项目的合理收益。
四、PPP的流程图
五、成功案例
北京地铁4号线PPP项目
【项目概况】
北京地铁4号线是北京市道路交通网络中一条贯穿市区南北的轨道交通主干线，正线全长约28.2公里，项目总投资额约153亿元。整个项目分为A、B两部分，A部分主要为土建工程部分，投资额约107亿元，占总投资的70%，由已成立的4号线公司（北京基础设施建设投资有限公司全资子公司）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占总投资的30%，由京港地铁有限公司（由香港地铁公司、北京首都创业集团和代表政府出资的北京市基础设施建设投资有限公司共同组建）负责投资建设。
【PPP结构主要特征】
1、北京市政府授权京港地铁有限公司负责地铁4号线的运营管理，特许经营期30年。
2、京港地铁有限公司的支出包括：建造B部分，向4号线公司租赁A部分资产，负责对全部设施（包括A和B部分）的维护和除洞体外的资产更新。
3、京港地铁有限公司收入包括：地铁票款收入及站内商业经营收入。
4、北京市政府以京港地铁有限公司租赁A部分资产的租金作为调节机制，当客流低于预测，导致地铁票款减少时，调低租金，弥补京港地铁有限公司收入；反之，则调高租金，避免京港地铁有限公司产生超额利润。
5、特许经营30年期满后，京港地铁有限公司将A部分项目设施归还给4号线公司，将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。
英国希斯罗机场PPP项目
【项目概况】
英国希斯罗机场是全英国最繁忙的机场之一，在全球众多机场中排行第三，仅次于亚特兰大哈兹菲尔德-杰克逊国际机场和北京首都国际机场。1985年以前机场由英国政府拥有。1985年，英国政府意识到，快速的技术进步和乘客量的巨大增长导致政府的日常机场运行工作变得过于复杂，决定对希斯罗机场实行PPP模式运营。
【PPP结构主要特征】
1、英国政府对已建成的希斯罗机场按照PPP模式改造，向全世界机构投资者出售所持有的全部希斯罗机场权益。目前，希斯罗机场由包括中国投资有限责任公司在内的6家机构投资者所拥有，其中中国投资有限责任公司以4.5亿英镑投资了希思罗机场公司10%的权益。
2、希思罗机场的收入主要由两部分组成：航空收入及非航空收入。航空收入约占总收入55%，主要包括飞机起降费、飞机停机费、旅客服务费和飞机导航服务费等。非航空收入约占总收入45%，主要包括零售、停车场和物业等。
3、希斯罗机场由独立于政府之外的英国机场监管机构——航空管理委员会（CAA）监管。
4、为防止希斯罗机场征收垄断性高价，CAA采用了价格上限定价方法，在平衡机场和航空公司等各方利益的基础上，CAA每5年根据机场的盈利水平重新制定机场的受监管收入。
5、英国政府对希斯罗机场按照PPP模式改造，既提高了机场的运营效率，又盘活了政府存量资产。同时，对改造后的机场受监管收入严格控制，防止机场牟取暴利，在保证机场服务质量的基础上，较好地维护了消费者的利益，具有PPP模式的典型特征。
六、新闻
国家发改委公布1043个PPP项目
总投资约1.97万亿元
经济日报北京5月26日讯 国家发展改革委今日公开发布了1043个PPP项目，总投资约为1.97万亿元。国家发展改革委有关负责人表示，将鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。
据悉，本次发布的PPP项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。
“自去年国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以来，PPP模式推进效果逐步显现，同时也存在签约率低、不具备实施条件等问题。”国家发展改革委投资司副司长罗国三表示，国家发展改革委为此印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好PPP项目的推介工作。发展改革委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。
据统计，5月18日以来，国家发展改革委密集批复了超过4500亿元基建项目，未来还将有一系列稳增长工程包陆续落地，其中包括超4300亿元的网络建设投资等。与此同时，江苏、安徽、湖南等省份PPP项目推进速度正在加快，一些总投资百亿甚至上千亿元的项目陆续开始启动。
分析人士表示，在当前国内经济增长下行压力加大的背景下，国家层面或将采取更加积极财政政策的同时，进一步发挥投资对于稳增长的关键作用，而PPP项目有望成为积极财政政策的重要载体。
5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。意见提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。
专家表示，上述指导意见及PPP项目库的发布，释放出国家强有力支持推广PPP项目的政策信号，此举有利于相关部门和地方政府进一步统一认识，强化政策贯彻实施的协调性，防止PPP项目在实践中出现“走偏”或“变异”，同时也有利于进一步稳定政策预期，增强社会资本的信心，更好地激发出民间投资的活力。
罗国三表示，国家发展改革委将不断把一些符合方向、具备条件的重大项目及时补充进来，形成“四个一批”，即“实施一批、核准一批、储备一批、谋划一批”。
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